Propozycje rozwiązań problemu ubóstwa energetycznego w Polsce

W tej części zaprezentowana jest propozycja zestawu instrumentów, które mają na celu zmniejszenie skali ubóstwa energetycznego w Polsce. Propozycja – zgodnie modelem polityki opartej o wiedzę – bazuje na przeprowadzonych dotychczas badaniach, konceptualizacjach zjawiska ubóstwa energetycznego, a przede wszystkim odpowiada na przyczyny jego występowania. Powinna być ona interpretowana i im­ple­mentowana całościowo, ponieważ stosowanie tylko wybranych instrumentów skutkować będzie fragmentarycznym i częściowym oddziaływaniem na to zjawisko. Wskazać można na kolejność stosowania poszczególnych rozwiązań w pracy z ubogim energetycznie gospodarstwem domowym zgodnie z zasadą od najpilniejszych do trwałych. W pierwszej kolejności zapewniana powinna być doraźna pomoc finansowa na pokrycie wydatków energetycznych, ponieważ „tu i teraz” dane gospodarstwo doświadcza problemu i należy mu ulżyć. Nie jest to jednak rozwiązanie systemowe i powin­no być powiązane z innymi standardowymi instrumentami pomocy i reinte­gracji społecznej. Jednocześnie należy takie gospodarstwo wspierać w aspekcie postaw i umiejętności w zakresie efektywnego użytkowania urządzeń pobierających energię. Dla gospodarstw w najmniejszym stopniu doświadczających tego problemu ten zestaw instrumentów mógłby być wystarczający. Zasadniczym jednak instrumentem jest jednak inwestycja termomodernizacyjna, jeśli jest taka potrzebna, która w najwięk­szym stopniu odpowiada za ubóstwo energetyczne. Jednocześnie jest ona najbardziej kosztowna i najtrudniejsza do przeprowadzenia szczególnie dla grupy doświadczającej zarówno ubóstwa energetycznego jak i dochodowego. Propozycje rozwiązań zostaną zaprezentowane w kolejności skali zaangażowania środków publicznych i priorytetu działań z publicznego punktu widzenia. Część rekomendacji w tym rozdziale znalazła się już w publikacji „Propozycje mechanizmów wsparcia procesu przeciwdziałania zjawisku ubóstwa energetycznego w Polsce” autorstwa Arkadiusza Węglarza, Grzegorza Kubalskiego i Dominika Owczarka wydanej przez Instytut na rzecz Ekorozwoju w 2014 roku oraz w publikacji „Making enegy efficiency investments available to the poor” autorstwa Clifforda Arona, Jacka Kostrzewy, Dominika Owczarka i Elżbiety Świdrowskiej opracowanej dla Banku Światowego w 2013 roku. W tym miejscu pozostawione zostały wyłącznie aktualne rekomendacje, a także pojawiły się nowe rozwiązania oraz aktualizacje dotychczasowych propozycji.

Przyczyny techniczne

W zakresie rozwiązywania przyczyn technicznych ubóstwa energetycznego istnieją już w zasadzie instrumenty, które potencjalnie mogły by być skuteczne, jeśli udałoby się wyeliminować bariery dostępu dla opisywanej w tym opracowaniu grupy. Istniejące programy zatem powinny zostać utrzymane, a proponowane tu rekomendacje wskazują na modyfikacje tych instrumentów w taki sposób, aby były one dostępne również dla ubogich energetycznie. W większości przypadków rekomendacje polegają na wprowadzeniu dodatkowego trybu przeznaczania środków, które byłby skierowany do tej grupy, równolegle z zachowaniem zasad przyznawania środków na dotychcza­sowych zasadach dla pozostałych grup beneficjentów.

Zarówno premia termomodernizacyjna jak również program Ryś oraz program KAWKA są oceniane pozytywnie. Pierwsza z rekomendacji modyfikujących te instru­menty polegałaby na przesunięciu ich w hierarchii priorytetów politycznych i zapew­nie­niu nieprzerwanego oraz hojniejszego finansowania. Wymaga to decyzji politycznej na poziomie centralnym i samorządowym, która polegałaby na uznaniu problemu efektywności energetycznej i ubóstwa energetycznego za istotny problem społeczny, ekonomiczny i środowiskowy (patrz uzasadnienie w pierwszej części tego opracowania). Obecny model finansowania jest jedynie kroplą w morzu potrzeb i nie stanowi skutecznej zachęty do podejmowania inwestycji tego rodzaju.

Zawieszenie obowiązku zaciągania kredytu
(premia termomodernizacyjna, Ryś, KAWKA)

Jednym z głównych barier w dostępie do programów Ryś, KAWKA, czy to premii termo­moder­nizacyjnej jest obowiązek zaciągnięcia kredytu na potrzeby inwestycji w efektywność energetyczną. Rekomendacja modyfikacji obecnych mechanizmów polegałaby zatem na zawieszeniu tego warunku. Rozwiązanie to generuje mniej kosztów operacyjnych (bez oprocentowania kredytu), a samo wsparcie mogłoby być udzielenie bezpośrednio podmiotom przeprowadzającym termomodernizację (wspólno­tom mieszkaniowym, spółdzielniom mieszkaniowym, samorządom termo­mo­dernizującym zasób komunalny, osobom prywatnym). Mogłoby to być dobre rozwiązanie do podmiotów, które w sensie psychologicznym dystansują się od rozwią­zań wymagających zaciągnięcia zobowiązań finansowych (niechęć wobec kredy­tów). Jest to opcja atrakcyjna dla podmiotów nie posiadających zdolności kredytowej, ale które są w stanie uzbierać odpowiednią kwotę pokrywająca koszty remontu. Wprawdzie to rozwiązanie czasochłonne, ale nominalnie tańsze, jeśli weźmiemy pod uwagę tylko koszty inwestycyjne. Jego ograniczeniem jest zagrożenie, że wspólnoty / spółdzielnie będą odraczać moment przeprowadzenia inwestycji do momentu uzbierania kwoty potrzebnej do jej przeprowadzenia. Ponadto liczba składanych wniosków o przyznanie dotacji mogłaby być trudna do uniesienia w kategoriach finansowych dla budżetu państwa. Należałoby zatem wprowadzić ograniczenie tego mechanizmu wyłącznie do najbiedniejszych podmiotów. W tym celu niezbędne byłoby zdefiniowanie podmiotów uprawnionych np.: procent gospodarstw domowych ubogich energetycznie / pobierających dodatek mieszkaniowy w danym budynku lub liczba odmów w procedurze przydzielania kredytu. Innym ograniczeniem mogłoby być zmniejszenie wysokości dotacji, jeśli inwestycja trwa dłużej niż zdefiniowany okres np. trzy lata. Warto zastosować w tym przypadku również ograniczenie zabezpieczające przed niepełną termomodernizacją, polegające na progresywnym przyznawaniu premii w zależności od głębokości efektu energetycznego (do poziomu co najmniej 25% poprawy efektywności energetycznej budynku). Pewnym ryzykiem tego rozwią­zania byłoby zmniejszenie bezpieczeństwa przeprowadzenia procedury w całości i w ten sposób, aby miała ona kompleksowy charakter, niemniej jednak znacznie wzro­słaby dostępność takich inwestycji. Warto w takiej sytuacji instrument ten połą­czyć ze wsparciem takich podmiotów ze strony lokalnych organizacji pozarzą­dowych lub przedstawicieli samorządu / ośrodków pomocy społecznej.

Gwarancje finansowe dla podmiotów nie posiadających zdolności kredytowej (premia termomodernizacyjna, Ryś, KAWKA)

Innym sposobem na poradzenie sobie z problemem braku zdolności kredytowej jest utworzenie państwowego systemu gwarancji kredytowych dla niezamożnych podmio­tów (wspólnot mieszkaniowych, spółdzielni, indywidualnych właścicieli), które nie mają zdolności kredytowej.

Instytucją poręczającą mógłby być Bank Gospodarstwa Krajowego, a banki komer­cyjne podmiotami udzielającymi kredytu. Mechanizm gwarancji polegałby na tym, że kiedy pojawiłby się problem spłaty raty kredytu przez kredytobiorcę, instytucja gwarantująca pokrywałaby kwotę, której kredytobiorca nie jest w stanie wpłacić. Pokrycie wartości niezapłaconej raty jednak nie musi oznaczać przerwania danej linii kredytowej, można zastosować mechanizm pośredni. Pewnym rozwiązaniem jest pokrycie kosztów przez instytucję gwarantującą tylko tej części, z którą aktualnie kredytobiorca ma trudność. Może być to zatem niewielkie wsparcie w trudnych finansowo momentach dla kredytobiorcy. Ponadto jeśli pojawiają się trudności ze spłatą, kredytobiorca w porozumieniu z kredytodawcą mogą negocjować inny harmonogram spłat nadrabiając zaległe wpłaty za okresy braku płynności finansowej.

Kolejnym rozwiązaniem jest zaprogramowanie relatywnie długiego i nierestrykcyj­nego mechanizmu egzekwowania wpłat kredytowych np. trzy zawiadomienia, co naj­mniej jedna propozycja zmiany harmonogramu spłat kredytu, co najmniej jedno spotkanie w banku w celu ustalenia planu spłat, etc. w ciągu ustalonego okresu (np. 90 dni). Z racji na różnorodność profili finansowych małych wspólnot banki powinny oferować różnorodne produkty kredytowe, które dopasowane będą do ich możliwości i potrzeb. Tę elastyczność zapewni oddanie wolnej ręki tym podmiotom w kształto­waniu produktów.

Gwarancje tego rodzaju można wprowadzić jako modyfikacja zasad działania Funduszu Termomodernizacji i Remontów. Innym rozwiązaniem jest wpisanie tego instrumentu w program Funduszu Poręczeń Kredytowych, który obecnie skierowany jest do małych i średnich przedsiębiorstw. Program ten oferuje gwarancje do 20 mln złotych, co jest kwotą zupełnie wystarczającą na potrzeby termomodernizacji budynków małych wspólnot mieszkaniowych. Środki przekazane na gwarancje można rozpatrywać w perspektywie mechanizmu pomocy publicznej „de minimis”.

Takie rozwiązanie właściwe likwiduje ryzyko niewypłacalności i bankructwa kredyto­biorcy. Zaciągnięta kwota kredytu zatem ostatecznie – w planowanym lub zmienio­nym harmonogramie – trafia do kredytodawcy. Ponadto często koszt inwestycji termomodernizacjyjnych nie jest bardzo wysoki. W konsekwencji również i przejście przez proces spłaty kredytu z punktu widzenia banków może być postrzegany jako łatwiejszy. Korzyści po stronie kredytobiorcy są dość oczywiste – rozwiązanie to pozwala na przeprowadzenie inwestycji i podniesienie efektywności energetycznej budynku oraz skorzystanie z dotacji (a także dopłat dla gospodarstw domowych ubogich energetycznie, jeśli mechanizm premii termomodernizacyjnej zostałby zmodyfikowany w sposób rekomendowany w tej ekspertyzie).

Pokrycie wkładu własnego ze środków publicznych
(premia termomodernizacyjna, Ryś, KAWKA)

Warunkiem skorzystania z premii termomodernizacyjnej, programu Ryś i KAWKA jest posiadanie wkładu własnego do inwestycji. W przypadku podmiotów mających z tym problem można tę kwestię rozwiązać dwojako:

1) pokryć wkład własny ze środków publicznych (choć jest to rozwiązanie znacząco zwiększające wydatki publiczne) tak, aby niezamożne wspólnoty mogły uzyskać zdolność kredytową (skredytowanie wkładu własnego ze środków publicznych);

2) lub przekazać w zastaw bankowi wkład własny pochodzący ze środków publicznych, który może być wykorzystany przez bank wyłącznie w sytuacji opóźnień w spłacie kredytu – w zamian bank pokrywa 100% wartości inwestycji. To drugie rozwiązanie jest bardziej złożone i wymaga większych formalności, jednakże jest bezpieczniejsze i może gwarantować wysoki poziom zwrotu środków publicznych, jak miało to miejsce w podobnych programach na Węgrzech czy w Rumunii.

Motywacją do wprowadzenia tego instrumentu jest rozwiązanie problemu niekorzysta­nia z mechanizmu premii termomodernizacyjnej przez podmioty, które nie posiadają odpowiedniej zdolności kredytowej. Instrument ten dedykowany byłby wyłącznie tym podmiotom. Przy prowadzeniu tego rozwiązania w życie niezbędne byłoby precyzyjne określenie kryteriów podmiotów (wspólnot / spółdzielni / budyn­ków jednorodzinnych zamieszkiwanych przez ubogie energetycznie gospo­darstwa domowe), które kwalifikowałyby się do jego zastosowania np.: dwukrotna odmowa udzielenia kredytu na cele termomodernizacyjne przy wykorzys­taniu mechanizmu premii termomodernizacyjnej. W pierwszym przypadku rozwiązanie polega na przydzieleniu dodatkowej dotacji na pokrycie wkładu własnego. Byłaby to dodatkowa kwota oprócz premii termomodernizacyjnej kierowana do najuboższych wspólnot, które nie mają innego sposobu przeprowadzenia inwestycji termo­modernizacyjnej. W drugim przypadku Bank Gospodarstwa Krajowego (lub inny podmiot publiczny) w momencie zaciągania kredytu przez daną wspólnotę przekazywałby wkład własny bankowi, który z kolei finansuje inwestycję termo­modernizacyjną w 100%. Całość kredytu wraz z odsetkami i wniesionym wkładem własnym przez BGK (pomniejszone o wartość dotacji) musiałaby być pokryta przez podmiot zaciągający kredyt. Ostatecznie zatem wkład własny pokrywany ze środków publicznych byłby zwracany przez ten podmiot. Natomiast zwrot ten rozłożony byłby na czas trwania kredytu oraz zlikwidowana byłaby bariera związana z koniecznością uzbierania wkładu własnego. Pewnym ryzykiem tego rozwiązania są trudności z pokrywaniem rat kredytowych przez ubogie podmioty. Jednakże alternatywą jest nieprzeprowadzenie termo­moder­ni­zacji w tych budynkach w ogóle i utrzymywanie dotychczasowego poziomu ubóstwa energetycznego lub nawet jego powiększanie się w deteriorujących się budynkach.

Zwiększenie wysokości premii termomodernizacyjnej w przypadku budynków zamieszkiwanych przez gospodarstwa ubogie energetycznie

Rekomendowana modyfikacja mechanizmu przydzielania premii termomoderni­za­cyjnej polega na zwiększeniu wysokości tej premii w budynku wielorodzinnym o war­tość kosztów inwestycji termomodernizacyjnej ponoszonych przez gospodarstwa ubogie energetycznie. Warunki obliczania wysokości premii dla pozostałych gospodarstw pozostałoby jak dotychczas. Wysokość tej kwoty (wydatek inwestycyjny na cele termomodernizacji pomniejszony o oszczędności na pokrycie kosztów ogrze­wania) można skalkulować na podstawie przeprowadzonego (obowiązkowego) audytu energetycznego. Wysokość dodatkowej premii obliczana byłaby proporcjo­nalnie do liczby gospodarstw domowych ubogich energetycznie w aplikującej wspól­nocie/spół­dzielni mieszkaniowej. W ten sposób inwestycja nie podnosi wydatków na cele mieszkaniowe gospodarstw ubogich energetycznie, zwiększa natomiast poziom ich komfortu energetycznego wyprowadzając znaczącą część z nich poza ubóstwo energetyczne. Co więcej, pokrycie tych kosztów inwestycyjnych będzie silnym argumentem w momencie podejmowania decyzji podczas głosowania wspól­noty mieszkaniowej za realizacją inwestycji termomodernizacyjnej z wykorzystaniem mecha­nizmu premii termomodernizacyjnej. Jednocześnie zidentyfikowanie gospo­darstw ubogich energetycznie we wspólnocie aplikującej o premię termo­moder­nizacyjną będzie w interesie tej wspólnoty, a w kategoriach społecznych – gospodarstwa wykluczone społecznie staną się „pożądane społecznie”.

Instrument ten znajdzie swoje największe zastosowanie w przypadku wspólnot mieszkaniowych składających się z gospodarstw mieszanych (spełniających i nie spełniających kryterium ubóstwa energetycznego), w tym także wspólnot z mieszaną własnością mieszkań: prywatnych i komunalnych. Do pewnego stopnia będzie on stosowany również w spółdzielniach mieszkaniowych – tych nielicznych, które jeszcze nie przeprowadziły termomodernizacji. Zaletą tego rozwiązania jest fakt istnienia sprawnego mechanizmu wsparcia inwestycji termomodernizacyjnych. Warunkiem wprowadzenia rekomendacji jest dokonanie jego modyfikacji w celu dotarcia do specyficznej i najbardziej potrzebującej grupy odbiorców. Zachowane mogą być także dotychczasowe procedury przyznawania premii prowadzone przez bankowych operatorów mechanizmu uzupełnione o dostarczenie zaświadczenia o spełnianiu kryteriów przynależności do grupy ubogiej energetycznie (jeden dodatkowy formularz lub rozszerzenie dotychczasowych formularzy). Dzięki temu wprowadzona modyfi­kacja przyznawania premii nie zmieni dotychczasowej procedury aplikacyjnej i nie zwiększy znacząco obciążenia biurokratycznego tego procesu. Ten zabieg z kolei sprawia, że zmniejsza się wysokość zaciąganej kwoty kredytu przez całą wspólnotę, a więc na tym rozwiązaniu skorzystają finansowo również gospodarstwa domowe nie spełniające kryterium ubóstwa energetycznego w danej wspólnocie/spółdzielni. W konsekwencji w globalnym rozrachunku z perspektywy banków zaangażowanych w operowanie premii termomodernizacyjnej zmniejszenie wartości kredytów zmniej­sza również ryzyko nieterminowych spłat lub braku spłat, które najczęściej genero­wane są przez gospodarstwa niezamożne. Co więcej, możliwe będzie zwiększenie liczby udzielanych kredytów dzięki dotarciu do nowych – dotychczas niedostępnych – klientów produktu kredytowego.

Dzięki zastosowaniu tego mechanizmu może pojawić się pozytywne zjawisko odwra­cania stygmatu ubóstwa energetycznego polegające na tym, że obecność tej grupy odbiorców w danej wspólnocie/spółdzielni mieszkaniowej wiązać się będzie z realną korzyścią ekonomiczną. Dzięki takiemu mechanizmowi oprócz efektu technicznego osiągany będzie jednocześnie efekt społeczny.

Rozważyć należy kwestię obliczania dodatkowej premii termomodernizacyjnej w przy­padku sprzedaży mieszkania przez właściciela ubogiego energetycznie właści­cie­l­owi nie spełniającemu tego kryterium.

System grantowy na cele poprawy efektywności energetycznej budynków zamieszkiwanych przez gospodarstwa domowe ubogie energetycznie

Równoległym mechanizmem do obecnie obowiązujących: premii termo moderniza­cyjnej, programu Ryś i programu KAWKA mógłby być system oparty nie tyle o dotację (dopłatę do kredytu), ale grant na przeprowadzenie termomodernizacji w budynkach zamieszkiwanych przez gospodarstwa ubogie energetycznie. W założeniu powinien być to program skierowany do gmin dysponujących zasobem komunalnym. Można go jednak otworzyć również na podmioty prywatne. Z punktu widzenia gmin główną barierą dla inwestycji termomodernizacyjnych jest brak zasobów finansowych oraz osiąganie limitów zadłużenia, co uniemożliwia korzystanie z instrumentów opartych o kredyt. Operatorem takiego systemu grantowego dla gmin mógłby być NFOŚiGW lub Wojewódzkie Fundusze OŚiGW. Instrument ten może być zasilany środkami pochodzącymi z Regionalnych Programów Operacyjnych przewidzianych w progra­mo­waniu środków europejskich na lata 2014-2020 lub krajowych środków publicznych.

Główna idea tego instrumentu polega na przekazaniu wsparcia finansowego w formie grantu zarządcom mienia komunalnego, czyli samorządom terytorialnym, na podłącze­nie budynków do miejskiej sieci cieplnej i elektroenergetycznej, jak również na realizację głębokiej termomodernizacji. Jednostka samorządu terytorialnego byłaby podmiotem aplikującym o grant, który pokrywałby część kosztów inwesty­cyj­nych (do ustalenia w zależności od dostępnych środków). Pozostała część musiałaby pochodzić ze środków własnych danej jednostki samorządowej lub kredytu zaciągniętego przez dany samorząd na ten cel.

Efektem działania tego narzędzia będzie szybszy przebieg termomodernizacji i podłą­czeń do sieci centralnego ogrzewania budynków komunalnych, co w efekcie zmniejszy koszty ponoszone na energię. Ma to szczególne znaczenie w obecnej sytuacji, w której często opłaty za mieszkanie nie pokrywają rzeczywistych kosztów ogrzewania. Pozwoli to na lepsze bilansowanie finansów samorządów w dłuższej perspektywie. Co najważ­niejsze jednak, znacząco podniesie się komfort termiczny i energetyczny mieszkań komunalnych i tym samym zmniejszy się zasięg ubóstwa energetycznego w tym typie budownictwa.

Rozwijając ten mechanizm rekomenduje się również wykorzystanie oszczędności samorządów na wydatkach energetycznych po przeprowadzeniu termomodernizacji na finansowanie inwestycji termomodernizacyjnych w kolejnych budynkach komunal­nych zarządzanych przez daną JST. Można zastosować w tym przypadku instrument funduszu rewolwingowego lub instrument prostszy polegający na wprowadzeniu zapisu w umowie grantowej, że dotacja ma charakter bezzwrotny, jeśli oszczędności z wydatków energetycznych przeznaczone zostaną na kolejną inwestycję podnoszącą efektywność energetyczną mieszkań komunalnych. Pierwsze z rozwiązań jest bardziej złożone w kategoriach prawnych, ale jest bardziej elastyczne. Dzięki temu mecha­nizmowi pierwotne środki finansowe pochodzące z grantu będą mogły być wykorzysty­wane wielokrotnie do momentu zminimalizowania problemu niskiej efektywności energetycznej budynków komunalnych i znacznego ograniczenia zjawis­ka ubóstwa energetycznego w tym typie zabudowy. Uruchomienie takiego mecha­nizmu jednak wymagałoby opracowania procedury obliczania oszczędności i przeka­zy­wania ich na cele termomodernizacyjne. Drugie rozwiązanie, mimo że prostsze, daje gwarancję tylko jednorazowego reinwestowania oszczędzonych środków.

Przy wyborze wykonawców przedsięwzięć termomodernizacyjnych można zastosować klauzule społeczne w zamówieniach publicznych, które pozwolą wykonywać prace podmiotom zatrudniających osoby wykluczone. W ten sposób jednocześnie adreso­wany będzie problem ubóstwa energetycznego i wykluczenia społecznego, które w wielu przypadkach się pokrywają.

Dzięki temu instrumentowi możliwe byłoby uruchomienie inwestycji podnoszących efektywność energetyczną mieszkań komunalnych na dużą skalę, co do tej pory nie było możliwe ze względu na brak instrumentu dedykowanego tej grupie odbiorców (premia termomodernizacyjna nie była używana ze względu na konieczność zaciągania kredytu, który zwiększał dług publiczny samorządów osiągający obecnie maksymalny próg lub zbliżający się do progu) oraz niską priorytetowość tego rodzaju inwestycji dla samorządów. Zaletą jest również łatwość przeprowadzenia procedury, która dotyczy wielu budynków jednocześnie ze względu na duże możliwości operacyjne właściciela, którym jest samorząd terytorialny. W efekcie obserwo­wali­byśmy wyraźne ograniczenie skali ubóstwa energetycznego w miastach, ponieważ miesz­kania komunalne należą do budynków wielorodzinnych o najniższym standar­dzie energetycznym w Polsce. Ograniczeniem natomiast tego instrumentu jest jego kosztochłonność w momencie dokonywania inwestycji, która jednak będzie miała szybki zwrot w postaci oszczędności i w konsekwencji poprawi bilansowanie budżetów samorządów.

Przyczyny ekonomiczne

W części poświęconej przeglądowi obecnych instrumentów polityk publicznych mających potencjalny wpływ na zmniejszanie skali ubóstwa energetycznego sformułowany został wniosek o braku właściwego instrumentu wsparcia dla tej grupy. Świadczenie wychowawcze 500+ wprawdzie będzie miało odczuwalnie pozytywny wpływ w tym obszarze, jednak nie jest to instrument adresowany temu problemowi. Co więcej większość ubogich energetycznie gospodarstw domowych nie będzie nim objęta. W założeniu najbardziej zbliżony instrument dodatku energetycznego rozmija się niemal zupełnie z grupą ubogich energetycznie. Zasadniczą kwestią jest tu zatem rozważenie jak mają się do siebie odbiorcy wrażliwi i ubodzy energetycznie oraz jakie instrumenty powinny być do nich skierowane (inne, te same?). Zasiłki celowe z syste­mu pomocy społecznej natomiast są na tyle niespecyficznym instrumentem, że nie mogą stanowić głównego narzędzia do walki z ubóstwem energetycznym. Potrzebny jest zatem nowy instrument wsparcia finansowego skierowany do tej grupy.

Zasiłek energetyczny

Badania Owczarka i Miazgi (2015) pokazały, że ubóstwo energetyczne pokrywa się jedynie w 33% procentach z ubóstwem dochodowym (chodzi o linię ubóstwa relatywnego obliczanej jako 60% mediany dochodów w populacji). Można założyć, że bieżącego wsparcia w postaci transferów finansowych w celu zaspokojenia aktualnych potrzeb potrzebuje wyłącznie grupa, która doświadcza dwóch rodzajów ubóstwa. Wprawdzie pozostałe gospodarstwa ubogie energetycznie również doświadczają trudności w zaspokojeniu swoich potrzeb energetycznych za rozsądną cenę, jednakże ta deprywacja nie jest tak głęboka i nie wiąże się z popadnięciem w ubóstwo dochodowe. Przy takiej interpretacji bezpośrednie wsparcie finansowe mogłoby mieć dużo mniejszy zakres podmiotowy, byłoby bardziej skoncentrowane i przez to skuteczniejsze. Jak jednak miałby wyglądać taki instrument? Skoro mówimy o grupie ubogiej dochodowo, która w znacznym stopniu jest uprawniona do korzystania ze świadczeń socjalnych z systemu pomocy społecznej, to taki instrument – zasiłek energetyczny – mógłby przyjąć postać świadczenia dystrybuowanego przez ośrodki pomocy społecznej. Tym samym utrzymana byłaby zasada sprawiedliwości społecznej polegająca na tym, że wsparcie socjalne udzielane jest potrzebującym (ubogim dochodowo), a nie gospodarstwom domowym o średnich lub wysokich dochodach.

Zasiłek energetyczny mógłby być finansowany z kilku źródeł:

  • Skoro dodatek energetyczny nie spełnia swojej roli, mógłby być całkowicie zlikwidowany, a środki zarezerwowane na ten cel przekazane na finansowanie zasiłku energetycznego. Łącznie byłaby to kwota co najmniej 18 mln zł (wartość dla 2015 roku), a jeśli dodatek energetyczny przyznawany był – zgodnie z regula­cjami – wszystkim uprawnionym do otrzymywania dodatku mieszkaniowego, to wynosiłaby ponad 70 mln zł (szacowanie w oparciu o ok. czterokrotną różnicę między liczbą przyznanych dodatków mieszkaniowych i energetycznych). Warto też zwrócić uwagę, że sam dodatek mieszkaniowy trafia znacznie mniejszej liczby gospodarstw domowych niż wynika to z kryteriów jego przyznawania. Potencjal­nie zatem na ten instrument powinny być zarezerwowane nawet większe środki.

  • Instrument w postaci ryczałtu na opał pełni funkcję wsparcia finansowego gospodarstw domowych bez centralnego ogrzewania, ciepłej wody lub gazu, czyli grupy która definicyjnie doświadcza problemów z zaspokojeniem swoich potrzeb energetycznych. Wiemy, że dodatek mieszkaniowy, którego ryczałt na opał jest częścią, nie trafia do grupy ubogich energetycznie (Owczarek, Miazga 2015). Środki również z tego instrumentu mogłyby zasilić pulę na potrzeby zasiłku energetycznego. Jak wcześniej zostało to przytoczone, dokłada wartość wydatków na ten cel nie jest zbierana w statystykach publicznych. Natomiast łączna wartość dodatków mieszkaniowych, których ryczałt na opał jest częścią wyniosła ok. 971 mln zł w 2014 roku.

  • Trzecim źródłem są te zasiłki celowe, które dedykowane są na pokrycie kosztów opału, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Niestety obecnie dokładne określenie wysokości środków przeznaczanych na ten cel jest niemożliwe. Wiadomo natomiast, że w 2015 roku w ramach kategorii „inne zasiłki celowe i w naturze” rozdysponowano 719,1 mln zł.

Takie rozwiązanie polegałoby wyłącznie na przesunięciu już istniejących środków w obec­nie funkcjonujących mechanizmach na nowy cel. Potrzebna byłaby zatem de­cyz­ja polityczna, która konstytuowałaby nowy instrument.

Przyjmując konserwatywne założenie w oparciu o przytoczone dane, że w ramach zasił­ku energetycznego zarezerwowana byłaby kwota 200 mln zł, można dokonać obli­czeń wartości przyznawanego wsparcia finansowego. Gospodarstw domowych speł­­niających przyjmowane tu założenia, czyli jednocześnie ubogich energetycznie i do­chodowo w 2013 roku było w Polsce ok. 720 tys. (ok. 2,15 mln osób). Przy założeniu, że wszystkie te gospodarstwa domowe ubiegać się będą o przyznanie zasiłku energetycznego i otrzymywać go będą przez wszystkie miesiące w roku, to jego średnia wartość wynosić będzie ok. 23 zł miesięcznie na każde gospodarstwo domowe (transfer w wysokości 276 zł w skali roku). Jeśli przyjęlibyśmy jednak, że dysponujemy kwotą 300 mln zł, wartości te wyglądałyby jeszcze korzystniej: ok. 34 zł/mc (416 zł w skali roku). Jeśli wzięlibyśmy pod uwagę fakt, że wsparcie finansowe mogłoby być jedynie okresowe np.: w sezonie grzewczym lub tylko na krótki czas w związku z doświadczaniem jedynie czasowych / jednorazowych trud­ności z pokryciem rachunków, to podane średnie wartości mogłyby być jeszcze wyższe. W porównaniu ze wsparciem w ramach dodatku energetycznego, który waha się między 11,29 zł/mc a 18,81 zł/mc w zależności od liczebności gospodarstwa domo­wego podane oszacowane wartości są odczuwalnie większe. Tym samym sku­tecz­niej, a jedno­cześnie bardziej trafnie (ze względu na skierowanie środków do grupy rzeczy­wiście potrzebującej) są w stanie ulżyć w bieżących problemach w pokry­waniu finan­so­wych zobowiązań dotyczących rachunków za energię.

Kolejnym krokiem w konstruowaniu tego narzędzia jest ustanowienie kryteriów jego przyznawania. Mogłyby one wyglądać podobnie do kryteriów składających się na definicję Wysokie Koszty Niski Dochód stosowaną przy statystycznym szacowaniu skali zjawiska. Beneficjent zasiłku energetycznego musiałby spełniać oba poniższe warunki:

  • Warunek niskiego dochodu:

Dochód na osobę w rodzinie poniżej kwoty wyznaczanej przez sumę:

Kwoty progu dochodowego przypadającego na osobę uprawniającego do otrzymy­wania świadczeń socjalnych (obecnie 634 zł dla osoby samotnie gospodarującej lub 514 zł dla osoby w rodzinie)

Kwoty średnich wydatków miesięcznych na energię z ostatnich trzech miesięcy (z uwzględnieniem wszystkich wydatków na ogrzanie mieszkania i elektryczność, z  wyłą­czeniem paliw na potrzeby transportu). Wartość ta weryfikowana byłaby w opar­ciu o dostarczone rachunki (opłacone i nieopłacone).

  • Warunek wysokich wydatków energetycznych:

Wydatki na cele energetyczne w takim gospodarstwie domowym musiałyby znajdować się powyżej wyznaczonych wartości obliczanych w odniesieniu do wielkości gospo­darstwa domowego w oparciu o modelowe wydatki energetyczne. Progi te (kwoty) byłyby zatwierdzane i ogłaszane corocznie przez właściwego ministra (minister energii lub minister ds. polityki społecznej). Przykładem takich progów są wartości obliczone w oparciu o bazę danych z Badania budżetów gospodarstw domowych z 2013 roku stosowane przy kalkulacji skali ubóstwa energetycznego. Wartości podane w kolumnie stanowią medianę modelowych wydatków energetycznych dla tego roku i powinny być bieżąco uaktualniane (dla uproszczenia wartości te mogą być zaokrąglone).

Tabela 1

Liczba osób w gospodarstwie domowym

Miesięczne wydatki energetyczne (zł)

1

220,59

2

230,35

3

235,16

4

273,27

5 i więcej

435,91

Spełnienie tych dwóch kryteriów przez dane gospodarstwo domowe kwalifikowałoby do otrzymywania zasiłku energetycznego.

Wysokość świadczenia w takim rozwiązaniu miałaby charakter elastyczny i uzależ­niona byłaby od różnicy między uśrednionymi miesięcznymi wydatkami energetycz­nymi z ostatnich trzech miesięcy i mediany modelowych wydatków przypadających na dane gospodarstwo domowe w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.

Zaletą takiego rozwiązania byłoby oparcie się na istniejących instytucjach i mechaniz­mach wsparcia (ośrodki pomocy społecznej i pracownicy socjalni), zatem nie ma potrzeby powoływania nowych podmiotów. Ponadto pracownicy socjalni dzięki rozpoznaniu potrzeb w społeczności lokalnej byliby w stanie najtrafniej oceniać gospodarstwa domowe w największym stopniu wymagające wsparcia. Mogliby oni także w sposób kompleksowy świadczyć usługi związane z doradztwem w zakresie zarządzania budżetem gospodarstwa domowego z uwzględnieniem oszczędności energii (co zresztą już ma miejsce np.: w ramach kontraktów socjalnych, w centrach i klubach integracji społecznej). Lokalne operowanie zasiłku pozwoliłoby na wysoki poziom trafności w dotarciu do potrzebujących, ale również miałoby charakter więziotwórczy, rozwijający lokalny kapitał społeczny. Co więcej finansowanie zasiłku energetycznego odbywałoby się w ramach aktualnych funduszy i nie generowałoby dodatkowych wydatków ze środków publicznych ponad już istniejące. Kolejną zaletą tego rozwiązania jest jego prostota: opiera się na istniejących progach dochodowych, weryfikowalnych w łatwy sposób wydatkach na energię (w oparciu o przedstawione rachunki). Dodatkowe zadanie jakie wiązałoby się z wprowadzeniem tego instrumentu byłoby oszacowywanie progów wydatków energetycznych dla poszczególnych typów gospodarstw domowych, co jednak wykonywane byłoby na poziomie centralnym jednorazowo w ciągu roku. Zaletą takiego opracowania byłaby także jego wartość poznawcza, ponieważ stanowi ono część modelu stosowanego do obliczania skali zjawiska ubóstwa energetycznego zgodnie z definicją Low Income High Costs (LIHC), która mogłaby stanowić jednocześnie wskaźnik skuteczności tego instrumentu. Ponadto zasiłek energetyczny realizowałby zasadę sprawiedliwości społecznej polegający na wspieraniu wyłącznie gospodarstw w największym stopniu doświad­czających trudności z zaspokojeniem swoich podstawowych potrzeb energetycznych.

Zasiłek energetyczny byłby jedynym instrumentem bezpośredniego wsparcia finansowego gospodarstw ubogich energetycznie doświadczających w najwyższym stopniu problemów z pokryciem bieżących wydatków energetycznych. Powinien on trafiać do potrzebujących w pierwszej kolejności – spośród innych instrumentów wsparcia – w celu szybkiego ulżenia trudnościom „tu i teraz”. Należy jednak podkreślić, że stosowanie go nie rozwiązuje problemu ubóstwa energetycznego, a  jedy­nie niweluje go czasowo. Podniesienie przychodów gospodarstwa domowego powinno być adresowane zestawem innych narzędzi systemu aktywizacji i integracji społecznej (usługi pomocy społecznej i usługi rynku pracy) w celu trwałego wydobycia danego gospodarstwa domowego z ubóstwa dochodowego. Jednocześnie jeśli stan techniczny zamieszkiwanego budynku danego gospodarstwa domowego wskazuje na jego niską efektywność energetyczną, w drugiej kolejności proponowane powinny być mechanizmy wsparcia inwestycji podnoszącej efektywność energetyczną budynku, które zostały opisane we wcześniejszym punkcie (adekwatnie do potrzeb i możliwości finansowych tego gospodarstwa).

Spłaty zaległych rachunków – programy przedsiębiorstw energetycznych

W przypadku gospodarstw domowych, które doświadczają trudności z pokrywaniem wydatków na cele energetyczne od dłuższego czasu, mamy do czynienia z powstawa­niem zaległości płatniczych i powstawaniem zadłużenia. Może to skutkować w dłuższej perspektywie zagrożeniem odłączenia od źródła zasilania. Wychodząc naprzeciw temu problemowi (jak również innym problemom) powstała kategoria odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej oraz odbiorcy wrażliwego paliw gazowych zapisana pierwotnie w Dyrektywie elektroenergetycznej 2009/72/WE i Dyrektywie gazowej 2009/73/WE, które następnie zostały transponowane do polskiego prawodawstwa w postaci Prawa energetycznego. Ustawa ta wprowadza dodatek energetyczny oraz przypisuje ryczałt na opał jako instrument rozwiązywania problemów odbiorców wrażliwych gazu. Ponadto wprowadzony jest instrument instalacji liczników przedpłatowych jeśli w ciągu ostatnich 12 miesięcy odbiorca dwukrotnie spóźnił się uiszczeniem opłaty. Jeśli odbiorca odmówi zainstalowania urządzenia, przedsiębiorstwo energetyczne może wstrzymać dostarczanie energii elektrycznej lub rozwiązać umowę sprzedaży energii. Takie rozwiązanie wydaje się dość restrykcyjne w odniesieniu do gospodarstw ubogich energetycznie. Obecnie przedsiębiorstwa energetyczne stosują rozwiązania polegające na rozłożeniu zadłużenia na raty, co jest pewnym kompromisowym rozwiązaniem. Zależy ono jednak od polityki prywatnych podmiotów stąd nie zostanie ujęte w tym opracowaniu, które dedykowane jest instrumentom polityk publicznych. Niemniej jednak jest to jeden z instrumentów rozwiązywania problemu bezpośredniego pokrywania kosztów energii, z którymi mierzą się gospodarstwa ubogie energetycznie.

Przyczyny związane z użytkowaniem energii

Podobnie jak w części przeglądowej kwestia przyczyn ubóstwa energetycznego związanych ze sposobem użytkowania energii zostanie w tym miejscu jedynie zamarkowana. Z ponownym zastrzeżeniem jednak, że nie jest to ona mniej istotna od typów polityk publicznych oddziałujących na pozostałe dwie grupy przyczyn tego zjawiska, a jedynie niezwykle obszerna i wymagająca oddzielnego opracowania. W tym miejscu wskazane zostaną kierunki działań, które warto opracować i przek­ształ­cić w instrumenty polityk publicznych.

Postawy wobec efektywnego wykorzystania energii należałoby kształtować już w syste­mie edukacji publicznej i niepublicznej w postaci dedykowanych temu zagadnieniu lekcji. Kwestia ubóstwa energetycznego nie tyle mogłaby być przedmiotem oddziel­nych zajęć, co raczej wskazywana jako zagrożenie związane z niewłaściwym użytko­waniem źródeł energii. Kursy takie mogłyby być prowadzone w połączeniu z innymi zagadnieniami dotyczącymi szeroko rozumianych postaw proekologicznych i kon­cen­tr­ować się na oszczędzaniu energii użytkowanej w miejscu zamieszkania (i nie tylko). Lekcje powinny zawierać konkretne wskazówki oszczędzania energii i sposo­bów na niski pobór energii np.: zakręcanie kaloryferów w trakcie wietrzenia, gaszenie światła w nieużywanych pomieszczeniach, gotowanie pod przykrywką i wyłączanie kuchenki elektrycznej przed skończeniem gotowania, wyłączenia urządzeń z trybu czuwania, stosowanie żarówek energooszczędnych i LEDowych, czy urządzeń o wyso­kiej klasie energetycznej, ale także promocja budownictwa nisko energetycznego / pasyw­nego / plus energetycznego oraz dostarczanie podstawowych informacji o po­trze­bie remontów budynków uwzględniających podnoszenie standardów energe­tycznych. Szczegółowe programy powinny być przygotowywane przez specjalistów w tej dziedzinie. Wiedza ta mogłaby być przekazywana zarówno podczas standardo­wych lekcji i włączona do kanonu omawianych zagadnień, ale także może być przedmiotem dodatkowych zajęć pozalekcyjnych (koła zainteresowań, olimpiady, etc.).

Powszechne dostarczanie wiedzy w tym zakresie powinno dobywać się przy wyko­rzysta­niu różnorodnych narzędzi: akcji informacyjnych w mediach, rozmów i progra­mów edukacyjnych w mediach, stron internetowych i kalkulatorów zużycia energii (oszczędzania energii i wydatków z tym związanych). Działania mogą być prowadzone lokalnie przez poszczególne spółdzielnie, wspólnoty czy innych zarządców (np.: samorządy w zasobie komunalnym) i skierowane do mieszkańców. Do zarządców natomiast powinny być kierowane akcje informacyjne dotyczące możliwości wsparcia inwestycji w efektywność energetyczną. Ten komponent powinien być stałym elementem każdego systemu grantowego, aby jego dotarcie było możliwe najbardziej skuteczne. Informacje o efektywnym wykorzystaniu energii powinny być kierowane również do prywatnych inwestorów (głównie budujących domy jednorodzinne) zachęcające do wykorzystania najnowszych technologii oszczędzających energię (budownictwo nisko energetyczne / pasywne / plus energetyczne). Warto naciskać (opinia publiczna, przedstawiciele mediów, eksperci) na przedstawicieli developerów, aby z zaawansowanych rozwiązań w obszarze efektywności energetycznej uczynili hasło przyciągające kupców mieszkań.

Oddzielnym zagadnieniem jest doradztwo w zakresie efektywności energetycznej, które powinno być kierowane do grupy ubogich energetycznie. Usługę taką mogliby świadczyć pracownicy socjalni po wcześniejszym przeszkoleniu wraz z obecnie prowadzonym treningiem w zarządzaniu budżetem gospodarstwa domowego. Rola pracowników socjalnych ma ogromne znaczenie w dotarciu do grupy jednocześnie ubogiej dochodowo i energetycznie oraz ma wysoki potencjał trafnego dotarcia do najbardziej potrzebujących. Kolejnym podmiotem mogącym pełnić taką funkcję są lokalne organizacje pozarządowe uzupełniające działania służb publicznych. Innym rozwiązaniem jest także przeszkolenie osób doświadczających ubóstwa energetycz­nego z zakresu efektywnego stosowania energii i zatrudnienie ich w roli doradcy energetycznego, co pozwoliłoby nie tylko rozszerzać wiedzę w tym obszarze, ale także zwiększać szanse wyjścia z ubóstwa dochodowego i energetycznego tych doradców. Samo doradztwo może być prowadzone nie tylko w odniesieniu do użytkowania energii, ale również w odniesieniu do realizowania inwestycji w efektywność energetyczną. W tym względnie wyżej wymienione podmioty mogłyby również odgrywać swoją rolę (organizacje pozarządowe, doradcy energetyczni, etc.) i powinny stanowić część instrumentów wsparcia inwestycji. Idealnym rozwiązaniem byłoby łączenie doradztwa z programami inwestycyjnymi.

Z całą pewnością wymienione tu metody wsparcia nie wyczerpują pełnego katalogu i wymagają opracowania szczegółowych rozwiązań. Kluczowe jest natomiast zapew­nie­nie odpowiedniego finansowania zarówno na kampanie informacyjne, jak również na łączenie instrumentów inwestycyjnych z komponentem doradczym i edukacyjnym. Warto pamiętać także o grantach dla specjalistycznych organizacji pozarządowych, które działając lokalnie mogą dostarczać obu tych typów wsparcia.