„TAK” DLA OGRANICZENIA EMISJI – „NIE” DLA FORMY WPROWADZANYCH ROZWIĄZAŃ czyli słów kilka, dlaczego uchwały antysmogowe są niezgodne z prawem

Wszyscy zgodzą się z tym, że należy dążyć i podejmować działania, celem ograniczenia zanieczyszczenia powietrza. Obecnie lawinowo powstają i wprowadzane są tzw. uchwały antysmogowe przez Sejmiki Wojewódzkie. Aktualnie chwały antysmogowe przyjęły Małopolska (odrębną dla miasta Krakowa oraz odrębną dla pozostałej części województwa) oraz Śląsk. Prace nad projektami uchwał prowadzą natomiast aktualnie województwa Opolskie, Dolnośląskie, Łódzkie, Mazowieckie i Wielkopolskie. Co istotne, wszystkie wyżej wskazane uchwały bądź ich projekty, są powieleniem tego samego wzorca uchwały, który jako pierwszy opracował Sejmik Województwa Małopolskiego. Jedynie w niewielkim zakresie, poszczególne uchwały wprowadzają dodatkowe rygory lub obowiązki. Jak wskazano we wszystkich uchwałach, podstawą ich wydania jest art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska. Istotnym jest również, że dnia 01 sierpnia 2017 roku Minister Rozwoju i Finansów, w oparciu o treści art. 169 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wydał rozporządzenie w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe, określając szczegółowe wymagania dla kotłów na paliwo stałe.

Niewątpliwym jest, że uchwały antysmogowe wprowadzają rewolucyjne dla użytkowników zmiany, nakazując im wymianę kotłów oraz zakazując stosowania konkretnych rodzajów paliwa. Jednocześnie w niektórych przypadkach, uchwały nakazują korzystanie z konkretnego rodzaju systemu ogrzewania w postaci ogrzewania sieciowego lub gazowego. Inaczej mówiąc, Sejmiki Wojewódzkie za pośrednictwem uchwał antysmogowych, wprowadzają szczegółowe wymagania dla kotłów i miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwa stałe oraz wprowadzają standardy emisyjne dla urządzeń. Czy tak dalece idące nakazy i zakazy wprowadzane w drodze uchwał przez Sejmiki Wojewódzkie, są zgodne z prawem? Jeżeli dokonamy głębokiej analizy przepisów oraz orzecznictwa, odpowiedź brzmi – NIE.

Jako najistotniejszy zarzut należy wskazać brak umocowania ustawowego do wprowadzenia w uchwałach tak radykalnych przepisów, obciążających finansowo w tak dużym zakresie ich adresatów. Jak już wyżej wskazano, uchwały wprowadzają de facto szczegółowe wymagania dla kotłów i miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwa stałe oraz standardy emisyjne. Podczas gdy do wprowadzania tych warunków, na podstawie ustawy, upoważniony został Minister właściwy do spraw gospodarki, działający w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska. Efektem tego upoważnienia jest wydane w ostatnich dniach, rozporządzenie z dnia 01 sierpnia 2017 roku, które wprowadza wymagania dla kotłów, dopuszczając od 01 października 2017 roku, możliwość sprzedaży i montażu jedynie kotłów spełniających co najmniej 5 klasę wg. Normy EN 303-5:2012.

Z analizy treści art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, z jednoczesnym uwzględnieniem pozostałych jej przepisów, płyną wnioski jednoznaczne, mianowicie że w ramach upoważnienia ustawowego z art. 96, Sejmik Wojewódzki może uchwalać uchwały jedynie o charakterze tymczasowym i wyjątkowym. Nie można zatem w ramach uchwał sejmików wojewódzkich, nakazywać wymiany kotłów lub stosowania konkretnych systemów ogrzewania.

Jeżeli przyjęlibyśmy przeciwnie, tak jak robią to Sejmiki, to efektem jest sytuacja jaka wystąpiła obecnie, mianowicie że doszło do wprowadzenia podwójnych, a zarazem sprzecznych regulacji prawnych w tym zakresie. Z jednej bowiem strony, na terenie poszczególnych województw wprowadza się uchwały antysmogowe, z drugiej natomiast strony, na terenie całego kraju wprowadza się rozporządzenie, które reguluje te same kwestie, a co istotne reguluje je w sposób odmienny. Podstawowe różnice to:

1. rozporządzenie ministerialne dopuszcza możliwość wprowadzania do obrotu i użytkowania kotłów zarówno automatycznych jak i ręcznych, podczas gdy większość uchwał antysmogowych zakazuje stosowania kotłów z ręcznym podawaniem paliwa;
2. rozporządzenie ministerialne w zakresie kotłów dopuszczonych do obrotu i do użytkowania, określa jedynie graniczne wartości emisji, nie wskazując żadnych wymagań w zakresie minimalnej sprawności cieplnej kotła, podczas gdy większość uchwał antysmogowych poza wartościami emisji, nakazuje również stosowanie kotłów spełniających określone poziomy sezonowej efektywności energetycznej;
3. rozporządzenie ministerialne generalnie dopuszcza kotły na paliwa stałe, jako sposób ogrzewania, z zastrzeżeniem że muszą spełniać określone graniczne wartości emisji, nie zakazuje zatem używania kotłów na paliwa stałe, uznając że są instalacjami ekologicznymi, podczas gdy część z uchwał antysmogowych wprost zakazuje na określonym terenie, eksploatację kotłów na paliwa stałe, zobowiązując i zezwalając jedynie, do korzystania z sieci ciepłowniczej lub gazowej, bądź z paliwa w postaci oleju opałowego;

Pojawia się zatem pytanie, jak powyższe sprzeczności rozstrzygnąć oraz jak zwykły użytkownik ma się zachować, dokonując wyboru systemu ogrzewania i kotłów. Powyższe bezsprzecznie potwierdza, że uchwały antysmogowe, podjęte lub projektowane według obecnej treści, są sprzeczne z przepisami prawa, w szczególności z zakresem upoważnienia ustawowego.

Natomiast tak istotne i dotkliwe nakazy jak w uchwałach antysmogowych, pociągające za sobą konieczność wydatkowania przez mieszkańców znacznych sum pieniędzy, są obecnie wprowadzane w drodze najniższego rangą aktu prawnego, jakim jest akt prawa miejscowego. Uchwalanie uchwał antysmogowych w takim brzmieniu i wprowadzanie dotkliwych obowiązków dla ich adresatów, jest sprzeczne z:

1. 2 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady państwa prawa i legalizmu, zasady sprawiedliwości społecznej, jak również wynikającej z niej zasady proporcjonalności i zaufania obywateli do prawa;
2. 5 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady ochrony środowiska z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju;
3. 7 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady działania władz publicznych na podstawie i w granicach prawa;
4. 9 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady obowiązku przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego;
5. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady równości wszystkich wobec prawa;
6. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady polegającej na przyjęciu że w zakresie w jakim źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są ratyfikowane umowy międzynarodowe, a jeżeli z umowy międzynarodowej to wynika, prawo stanowione przez organizację międzynarodową jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami;
7. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady hierarchii źródeł prawa i wynikającej z niej konieczności zgodności aktów niższych z aktami wyższej rangi.

Zastrzeżenia w zakresie zgodności z prawem uchwał antysmogowych, pojawiają się na tle wyżej wskazanych zasad, z uwagi na okoliczności że:

1. nie dopuszczono możliwości stosowania innych rozwiązań technicznych, mogących spełnić wymagania granicznych wartości emisji, takich jak możliwość montażu elektrofiltrów lub dodatkowych palników wewnętrznych, spalających szkodliwe związki zawarte w dymie;
2. odgórnie nakazano wymianę wszystkich, również obecnie użytkowanych kotłów na nowe, zgodne ze wskazanymi parametrami, mimo że ustawa tego nie nakazuje, a wręcz przeciwnie wskazuje że tylko nowo montowane kotły muszą spełniać określone parametry emisji;
3. nakazano w części uchwał stosowanie konkretnych paliw lub konkretnego systemu ogrzewania, mimo iż ustawa tego nie nakazuje, a wręcz przeciwnie wprowadza w tym zakresie dowolność;
4. zakazano stosowania instalacji z ręcznym podawaniem paliwa oraz w przypadku miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń, jedynie z zamkniętą komorą spalania, mimo iż ustawa i przepisy wyższej rangi tego nie nakazują, a wręcz przeciwnie wprowadzają w tym zakresie dowolność;
5. wprowadzono na różnych obszarach, różniące się od siebie normy prawne, mimo że dotyczą tej samej grupy podmiotów, a sytuacja na tych terenach nie różni się w takim zakresie, aby uzasadnione było takie zróżnicowanie sytuacji adresatów uchwał;
6. naruszono zasadę proporcjonalności, nie dokonując szczegółowej:
   • analizy sytuacji faktycznej, w tym finansowej adresatów uchwał,
   • badań i analiz stopnia i skutków zanieczyszczenia na całym obszarze i terenie na którym wprowadzane są uchwały;
   • analizy ekonomicznej i zestawienia kosztów wprowadzenia uchwał jakie zmuszeni będą ponieść ich adresaci oraz samorządy;
   • analizy możliwości faktycznych realizacji i przestrzegania uchwał przez ich adresatów, gdyż nie brano pod uwagę barier architektonicznych, budowlanych i konstrukcyjnych, które uniemożliwiają montaż w danym obiekcie, kotłów dopuszczonych przez uchwały;
   • Brak uregulowania w uchwałach gwarancji dofinansowania dla adresatów uchwał, mimo iż oczywistym jest że ich wdrożenie pociągnie za sobą znaczne koszty finansowe;
7. naruszono zasadę zaufania obywateli do prawa, gdyż nakazano aby wszystkie nowo uruchamiane instalacje, zgodne były z warunkami uchwał już od momentu ich wejścia w życie, podczas gdy zupełnie pominięto kwestie sytuacji aktualnie realizowanych inwestycji, co do których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę na podstawie dotychczasowych przepisów, gdzie dopuszczono wykonanie instalacji o niższych parametrach;

Najistotniejszą jednak wadą uchwał jest zarzut, iż uchwały te nie tylko przekraczają zakres umocowania do ich wydania, ale samo umocowanie a przez to uchwały są sprzeczne z prawem, w tym z ustawą Prawo ochrony środowiska.

Wyjaśnić należy, że uchwały obejmą swoim zakresem małe podmioty, gdyż będą miały zastosowanie do instalacji o małych mocach, do 1 MW. Co jednak najistotniejsze, z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz z wydanych do niej rozporządzeń normujących kwestie pozwoleń i zgłoszeń wynika, że to właśnie te instalacje, które objęte będą działaniami uchwał antysmogowych, uznane zostały według ustawodawcy, jako jednostkowe instalacje, za niezagrażające i nieoddziałujące negatywnie na środowisko. W tym zakresie pojawia się zatem zasadniczy problem i niezgodność z prawem przedmiotowych uchwał, mianowicie na potrzeby uzasadnienia konieczności wprowadzenia uchwał, potraktowano wszystkich adresatów a zarazem instalacje, zbiorowo jako jedno źródło emisji – niskiej emisji.

Jak już wskazano, w ustawie instalacja o małej mocy, uznana została przez ustawodawcę za nieoddziałującą negatywnie na środowisko, stąd w odniesieniu do nich ustawodawca nie wprowadza ograniczeń i nakazów, w tym standardów emisyjnych. Niemniej jednak, jak wynika z szeregu badań i analiz chemicznych, pojedyncze instalacje, w tym instalacje zamontowane w gospodarstwach domowych, jako całość, mają znaczny wpływ na środowisko i mogą być uznane za negatywnie na nie oddziałujące. Nalży jednak odróżnić ocenę oddziaływania na środowisko pojedynczej instalacji niewymagającej zgłoszenia czy pozwolenia, jako jednostkowego źródła emisji, z oceną oddziaływania na to środowisko, wszystkich instalacji niewymagających zgłoszenia, jako całości.

Prawa i obowiązki są bowiem określone jednostkowo, a nie w ujęciu globalnym, i tylko w takim zakresie należy je rozpatrywać i oceniać ich zgodność z Konstytucją. Jeżeli bowiem ustawa wyraźnie uprzywilejowała daną jednostkę (instalację, będącą we władaniu lub własności konkretnej osoby), to nie można tego prawa pominąć i nie respektować, z uwagi na globalne ujęcie problemu, a w szczególności nie można tego rodzaju działań realizować w drodze aktów najniższej rangi, a więc aktów prawa miejscowego.

Konieczność uregulowania tego rodzaju kwestii i globalnego problemu jakim jest szkodliwość tzw. niskiej emisji, wymaga działań systemowych i zmiany szeregu ustaw. Władze na szczeblu krajowym obawiają się jednak konsekwencji i niezadowolenia obywateli, dlatego spraw tych nie rozstrzygają odgórnie i jednolicie dla całego kraju, ale przerzucają obowiązek działania i ciężar negatywnych ocen i niezadowolenia społecznego, na szczebel najniższy – samorządowy.

Wskazać przy tym należy, że od wielu lat, grupy skupione wokół branży węglowej, naukowcy oraz podmioty zajmujące się ochroną środowiska, wskazują na konieczność ustawowego i odgórnego uregulowania standardów emisyjnych, również dla instalacji niewymagających zgłoszenia, jak również parametrów technicznych takich instalacji. Tego rodzaju działań nie można jednak zastąpić działaniami oddolnymi, w postaci wydawania aktów prawa miejscowego, gdyż z uwagi na obecne brzmienie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, działania takie powinny być uznane za sprzeczne z normami i zasadami konstytucyjnymi, takimi jak zasada państwa prawa, ograniczania praw jednostek jedynie w drodze ustawy, decentralizacji oraz pomocniczości. Dodatkowo należy wskazać, że z uwagi na tak znaczące i dotkliwe nakazy i zakazy, kwestie te wchodzą do tzw. materii ustawowej, a więc zakresu spraw i obowiązków, które mogą być regulowane jedynie w drodze ustawy, tak jak przykładowo wprowadzono w drodze przepisów ustawowych, przepisy proekologiczne dotyczące:

1. nakazu dla właściciela nieruchomości, podłączenia budynków do sieci kanalizacyjnej, wszędzie tam gdzie jest ona dostępna;
2. nakazu dla właściciela nieruchomości, wyposażenia nieruchomości w pojemniki na śmieci, przy czym ustawa dokładnie określa ich liczbę, pojemność, rodzaj i kolor;
3. nakazu stosowania katalizatorów w pojazdach.

Wszystkie wyżej wskazane okoliczności i argumenty, potwierdzają że wprowadzane systematycznie uchwały antysmogowe, są wadliwe tak co do samej ich treści, jak i podstaw ich uchwalenia, ostatecznej jednak ich oceny, musi dokonać sądownictwo administracyjne.

W dniu 19 września 2017 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrywał skargi na uchwałę antysmogową dla Małopolski, którą sejmik uchwalił w styczniu tego roku. Skargi złożyły dwie osoby fizyczne eksploatujące instalacje, które nie spełniają wymogów oraz dwa podmioty gospodarcze, zajmujące się sprzedażą węgla. Sąd wyda orzeczenie w sprawie dnia 3 października 2017r.